“十一五”減排成果
減排工作的“大格局”基本構(gòu)建，減排規(guī)劃編制及規(guī)劃實施的向?qū)ё饔玫玫接行Оl(fā)揮，減排工作的責任主體進一步明確，減排工作各項保障措施初步形成。
筆者認為，“十一五”主要污染物總量減排工作可以用4句話概括：一是污染減排工作總體保持了良好態(tài)勢；二是工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排都不同程度取得新的進展；三是減排初步形成了經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)的倒逼機制；四是污染物減排促進了環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)朝著向好方向發(fā)展。
上述成果得以取得，主要有4個支撐點：
一、減排工作的“大格局”基本構(gòu)建?！按蟾窬帧睒?gòu)建主要包括3點：一是對減排工作重要性的認識，這是構(gòu)建“大格局”的思想基礎；二是形成黨委領導、政府負責、人大政協(xié)監(jiān)督的減排工作體系，這是構(gòu)建“大格局”的組織基礎；三是建立減排工作的專門組織機構(gòu)，這是構(gòu)建“大格局”的行動基礎?！笆晃濉逼陂g，凡減排任務完成較好的地區(qū)，無一不是“大格局”建立和運行較好的地區(qū)。
二、減排規(guī)劃編制及規(guī)劃實施的向?qū)ё饔玫玫接行Оl(fā)揮?！笆晃濉逼陂g，各級政府根據(jù)國家確定的污染物減排目標和減排比例，組織編制本級政府污染物減排5年規(guī)劃及分年度的實施計劃，明確規(guī)劃期減排目標、比例和重點工程。各相關(guān)部門也依據(jù)政府減排規(guī)劃和計劃，編制本部門牽頭組織實施的減排規(guī)劃、計劃，確定比例和重點工程?！笆晃濉逼陂g，在各地減排規(guī)劃編制和規(guī)劃實施的向?qū)ё饔孟?，各地較好地完成了減排規(guī)劃的目標任務。
三、減排工作的責任主體進一步明確。減排工作的責任主體分總責任、目標責任和直接責任。無論是總責任、目標責任和直接責任，這些單位的主要領導都是減排工作的第一責任人，分管領導是直接責任人。由于責任明確，從而增強了減排工作的剛性，強化了減排工作的硬約束，減排工作落到了實處。
四、減排工作各項保障措施初步形成?！笆晃濉逼陂g，各地綜合采取污染物排放量控制措施、行政推進措施、經(jīng)濟政策和財政投入措施、法律保障措施、科技保障措施等，實現(xiàn)污染物減排目標。
“十二五”減排面臨矛盾
持續(xù)發(fā)展與持續(xù)削減的矛盾，老指標減排空間收窄與進一步挖掘減排潛力的矛盾，新指標減排目標要求與保障措施存在不相適應的矛盾，監(jiān)管量大與監(jiān)管能力和力量不相適應的矛盾更加突出。
今年是“十二五”減排的開局之年，從上半年總量減排核查核算情況看，與去年同期相比，化學需氧量、二氧化硫排放量繼續(xù)下降，分別下降1.63%和1.74%、氨氮排放量僅下降0.73%，而氮氧化物排放量不降反升，增長6.17%，與預期今年4項指標減排1.5%的目標相差較大，減排形勢不容樂觀。
“十二五”主要污染物總量減排任務十分艱巨，突出表現(xiàn)在以下3個方面：
一、減排的要求比“十一五”更高。要求高體現(xiàn)在3點：一是增加了減排指標?！笆濉逼陂g，主要污染物減排指標由二氧化硫和化學需氧量兩項增加到4項，增加了氮氧化物和氨氮；二是擴展了減排范圍。表現(xiàn)在“十二五”的減排從城市向農(nóng)村擴展，從工業(yè)向農(nóng)業(yè)擴展，從固定源向流動源（機動車）擴展，以促進農(nóng)村和農(nóng)業(yè)及交通領域污染減排，著力抓好規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染防治和機動車船尾氣氮氧化物污染治理；三是增強了減排的倒逼作用?！兑庖姟愤M一步明確對造紙、印染和化工行業(yè)實行化學需氧量和氨氮排放總量控制、對電力行業(yè)實行二氧化硫和氮氧化物排放總量控制，對鋼鐵行業(yè)實行二氧化硫排放總量控制，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域開展煤炭消費總量控制試點，提高重點行業(yè)環(huán)境準入和排放標準等，充分預示減排行為倒逼經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)的抓手作用越來越明顯。
二、減排的壓力比“十一五”更大。突出表現(xiàn)在以下4個矛盾：
1.持續(xù)發(fā)展與持續(xù)削減的矛盾更加突出?！笆濉逼陂g城市化、工業(yè)化進程還會不斷加快，經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的污染增量也會加大，而我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能耗高、污染重的特征依然存在，一時難以根本改變。從今年前7個月情況看，高耗能行業(yè)增幅達12.8%，鋼材、氧化鋁、水泥、鐵合金的產(chǎn)品產(chǎn)量分別增長13%、18.9%、19.2%和21.9%，高耗能行業(yè)依然保持旺盛增長勢頭。要實現(xiàn)主要污染物較“十一五”末減排8%～10%的目標，據(jù)測算，化學需氧量要削減601萬噸、二氧化硫要削減654萬噸、氨氮要削減69萬噸、氮氧化物要削減794萬噸，分別是2010年排放基數(shù)的24%、29%、26%和35%，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的情況下，既要消化污染增量，又要削減污染存量，減排任務非常艱巨。在華東地區(qū)，這一矛盾更加明顯，華東地區(qū)7省（市）化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物減排量分別占全國31個省、直轄市、自治區(qū)減排總量的31.2%、34%、33.6%和37.2%，而山東、江蘇、浙江等省的減排任務是華東地區(qū)乃至全國最重的，其中，山東省化學需氧量、二氧化硫和氮氧化物3項減排量全國最高，分別為24.2萬噸、28萬噸和28萬噸，減排任務十分繁重。
2.老指標減排空間收窄與進一步挖掘減排潛力的矛盾更加突出?！笆晃濉逼陂g為了完成兩項老指標的減排目標，各地建成投運了大量的污染治理設施，發(fā)揮了重要作用，全國城市污水處理率已達77%，脫硫燃煤機組比例已達86%，盡管這些工程在“十二五”還能繼續(xù)釋放減排能力，但是化學需氧量和二氧化硫的減排空間還是明顯收窄，要想再通過建設大型減排工程減排的難度越來越大。“十一五”末，華東地區(qū)污水處理率和脫硫燃煤機組比例已分別達到81%和96.7%，減排空間和潛力的矛盾尤為突出。
3.新指標減排目標要求與保障措施存在不相適應的矛盾已經(jīng)凸顯?！笆濉睍r期，對氨氮和氮氧化物兩項新指標提出了減排10%的目標要求。經(jīng)過“十一五”期間的磨合與化學需氧量和二氧化硫兩項老指標，相關(guān)的經(jīng)濟、科技、法律和必要的行政手段都相對比較完善，而與之相比較，兩項新指標的相關(guān)政策激勵保障還不到位。火電機組脫硝、非電行業(yè)脫硫、中水回用、畜禽養(yǎng)殖污染治理、機動車尾氣治理及淘汰等工程在政策激勵、資金投入、科技支持等方面還有許多不明確、不到位，尚存在不少困難，尤其是新指標中的減排責任主體還沒有十分明確地落實到相關(guān)部門，還有大量的工作要做。
4.監(jiān)管量大與監(jiān)管能力和力量不相適應的矛盾更加突出。“十一五”期間，建了大量的污染治理設施，“十二五”期間，還將建設投運眾多的污染治理設施，這些設施監(jiān)管的壓力越來越大，如何把越來越多的減排設施管好用好，發(fā)揮實實在在的減排效率，需要加大相應監(jiān)管力度。但是，從現(xiàn)實情況看，一些污染治理設施運行不正常、偷排、超標、稀釋排放現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，而監(jiān)管對象眾多，監(jiān)管力量薄弱、能力不足的問題更加突出，監(jiān)管能力和力量不予加強，辛苦得來的減排成果將會被葬送。
三、減排工作中還存在一些實際問題和困難。從上半年減排核查核算的情況看，一些地方和單位還存在以下一些實際問題和困難：1.主要污染物排放存在基數(shù)不一致、基數(shù)過大、基數(shù)不清的問題，污普基數(shù)、2010年總量減排核定數(shù)、2010年環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)三者之間不一致。2.重點行業(yè)全口徑核查存在人為調(diào)控問題。3.畜禽養(yǎng)殖存在數(shù)量不清、運行臺賬不清、核查結(jié)果不清等“三不清”問題。4.機動車減排存在基數(shù)不清、淘汰機動車和是否達標排放關(guān)系不清等問題。5.脫硝工程除政策因素外存在運行效果不明顯、運行不穩(wěn)定，以及安全隱患多、次生污染多等問題。6.現(xiàn)有污染治理設施運行存在不穩(wěn)定、處理率不能滿足設計要求、污泥處置不規(guī)范等問題。上述這些問題和困難既影響減排實際效果，也影響減排核查核算，各地環(huán)保部門還需要進一步規(guī)范統(tǒng)計，從嚴監(jiān)管，嚴格核算。
努力實現(xiàn)“十二五”目標
環(huán)保部門要繼續(xù)充分發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，高度重視減排“大格局”的建設，從結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排等方面下功夫，進一步完善減排法規(guī)、標準和政策體系和主要污染物減排的統(tǒng)計、監(jiān)測、考核三大體系建設。
在“十二五”減排工作中，各級政府、各有關(guān)部門、各行業(yè)和企業(yè)要繼續(xù)保持、鞏固和發(fā)揚“十一五”主要污染物總量減排成果，正確分析“十二五”主要污染物總量減排面臨的壓力和困難，進一步化解矛盾、釋放壓力、破解難題，努力實現(xiàn)“十二五”減排目標。
一、繼續(xù)充分發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)督管理職能。污染物總量減排工作雖然是政府負總責，但環(huán)保部門作為環(huán)境保護工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，其作用尤為重要。環(huán)保部門在減排工作上要扮演4個角色：管理的角色，減排工作領導機構(gòu)的日常管理；溝通的角色，在政府主要領導和分管領導的領導下，與各部門進行工作溝通；協(xié)調(diào)的角色，就經(jīng)濟政策利益與地方、部門、行業(yè)進行工作協(xié)調(diào)；塑造形象的角色，減排工作成效不僅是政府的形象，更影響環(huán)保部門的形象。因此，環(huán)保部門在推動減排工作中會直接產(chǎn)生政治、經(jīng)濟、社會三大效應，環(huán)保部門要從涉及影響黨和政府的形象、涉及關(guān)系人民群眾切身環(huán)境利益的政治效應，從關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟運行質(zhì)量的經(jīng)濟效應，從關(guān)系小康社會和現(xiàn)代化進度、社會管理和社會穩(wěn)定的社會效應等高度認真負責地開展工作，在促進經(jīng)濟持續(xù)增長、污染排放持續(xù)下降、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善中，持續(xù)推進污染減排工作。
二、繼續(xù)高度重視減排“大格局”的建設。充分認識“十二五”減排的重要性、關(guān)鍵性，在減排5年規(guī)劃目標和分年度計劃的向?qū)?，進一步加強減排體制機制建設，明確各級政府、各有關(guān)部門的減排責任。針對“十二五”新增農(nóng)業(yè)源、機動車源等減排領域，政府要明確農(nóng)業(yè)、公安、交通、商務、質(zhì)檢等部門的責任和任務，減排領導小組要增加這些單位部門為成員單位，形成新的組織實施保障體系。
三、在結(jié)構(gòu)減排上下功夫，擴展減排空間。通過嚴格環(huán)評準入，優(yōu)化能源機構(gòu)，實現(xiàn)煤炭總量控制等倒逼區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；通過排放總量控制，遏制高能耗、高污染行業(yè)過快增長；通過把總量指標作為環(huán)評審批的前置條件，優(yōu)化區(qū)域流域的工業(yè)布局；通過機動車氮氧化物控制、全面提升車用燃油品質(zhì)、重點城市試點實施機動車保有量總量控制、提高準入門檻等，從源頭上控制機動車氮氧化物排放。
四、在工程減排上挖潛力，提升減排能力。一是對“十一五”期間已經(jīng)建成投運的減排設施，要加強維護和監(jiān)管，保證充分正常運轉(zhuǎn)，持續(xù)發(fā)揮減排效能；二是對“十二五”期間排出的重點減排工程，要抓緊落實，盡快建成并形成減排能力。要在以下方面挖掘潛力：1.加快建設城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)配套工程，提高污水截流和收集能力，確保污水廠進水濃度和水量，在擴大處理能力同時，加快提標改造，重點強化氨氮去除效果。2.推進中水回用工程。鼓勵建設城市中水管網(wǎng)，推動水資源循環(huán)利用，擴大城市綠化、保潔中的中水回用量，達到既節(jié)約資源又減少污染物排放的雙重效果。3.對于新增的農(nóng)業(yè)源減排，要加強畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染治理工程，所有規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)都要嚴格做到干濕分離、雨污分離、建設污水處理設施，對規(guī)模小或散養(yǎng)比較集中的養(yǎng)殖場（戶）可分片建設集中處理設施，提高農(nóng)業(yè)源減排效果。4.進一步加強脫硫脫硝工程建設，加快燃煤電廠機組煙氣脫硫、脫硝及鋼鐵燒結(jié)機脫硫設施建設，積極推進水泥行業(yè)脫硝工程。5.積極推進機動車國Ⅳ排放標準實施，逐步推行供應國Ⅳ標準車用燃油，加速淘汰“黃標車”。
五、在管理減排上下力氣，提高減排效益。強化通過行政監(jiān)管手段推進減排工作，堅持既注重減排設施建設又注重減排設施有效運營監(jiān)管，以克服“重建設、輕監(jiān)管”的現(xiàn)象。對污水處理設施，要重點監(jiān)管其運行負荷率、出水達標率、污泥安全處置率，將出水水質(zhì)、水量、檢測結(jié)果與撥付運營經(jīng)費掛鉤，對長期不能正常運行、管理混亂的運營單位，要堅決吊銷其運營資質(zhì)；對脫硫脫硝設施，要重點監(jiān)管其運行管理整體水平，提高脫硫脫硝能力和效率，確保脫硫脫硝措施穩(wěn)定達標運行；對減排工作滯后，以及違法問題嚴重的地區(qū)和行業(yè)，要開展集中整治行動，采取掛牌督辦、區(qū)域限批、責任追究等手段。
六、進一步完善減排法規(guī)、標準和政策體系。要加快農(nóng)業(yè)源污染控制、機動車尾氣控制等新增減排領域的法制化建設，加快環(huán)保設施運營監(jiān)督管理、排污許可、電網(wǎng)調(diào)度等方面行政法規(guī)制定及修訂工作，不斷修訂完善國家和地方環(huán)境標準體系。要盡快推出和完善脫硫脫硝電價補貼制度，進一步研究出臺有利于減排的財政、價格、金融政策，推動實行排污權(quán)交易和綠色信貸制度等經(jīng)濟政策措施。
七、進一步加強主要污染物減排的統(tǒng)計、監(jiān)測、考核三大體系建設。重點建設好重點污染源在線監(jiān)控、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、環(huán)境統(tǒng)計和信息傳輸?shù)?個方面的能力建設。完善減排的統(tǒng)計、監(jiān)測、考核3個管理辦法，夯實減排工作的基礎和保障，提升環(huán)境保護監(jiān)管能力
